結(jié)合我們的調(diào)研，目前城投企業(yè)的土地開發(fā)業(yè)務(wù)主要包含兩類：一類是城投企業(yè)通過規(guī)范方式（市場化或政府劃撥）獲取土地使用權(quán)，并依據(jù)規(guī)劃進行后續(xù)開發(fā)建設(shè)；一類是城投企業(yè)接受地方政府（土地儲備機構(gòu)）委托的方式進行土地整理等開發(fā)業(yè)務(wù)。

        其中，第一類業(yè)務(wù)主要關(guān)注土地使用權(quán)的取得方式是否合規(guī)，后續(xù)開發(fā)多為房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)；第二類業(yè)務(wù)是城投企業(yè)開展最廣泛的業(yè)務(wù)，即接受委托開展儲備土地的征拆或一級開發(fā)階段的平整等業(yè)務(wù)。

        本篇研究針對上述兩類業(yè)務(wù)，重點解析城投企業(yè)取得國有土地使用權(quán)的規(guī)范方式，以及委托代建模式下城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)處理模式。

        一、城投企業(yè)獲得土地使用權(quán)的規(guī)范方式

        分稅制改革后中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府的投融資存在較大資金缺口，為彌補這一部分資金缺口，城投企業(yè)應(yīng)運而生。根據(jù)國發(fā)〔2010〕19號，地方政府融資平臺指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。

        多數(shù)城投企業(yè)是地方政府以少量財政撥款配比較大規(guī)模土地資產(chǎn)注入的方式成立的，因此在成立之初其賬面即擁有較大規(guī)模土地資產(chǎn)。在發(fā)展之初城投企業(yè)和地方土地儲備機構(gòu)的職能劃分不明確，城投企業(yè)實際承擔了土地儲備的職能，并以儲備土地抵押等方式向銀行等金融機構(gòu)融資，或土地儲備機構(gòu)將融資資金以各種名義轉(zhuǎn)移至城投企業(yè)。

        2010年以來，監(jiān)管機構(gòu)集中出臺多項政策法規(guī)，厘清城投企業(yè)和土地儲備機構(gòu)的關(guān)系，禁止城投企業(yè)從事土地儲備工作，不斷規(guī)范城投企業(yè)獲取土地的方式。目前，城投企業(yè)獲得國有土地使用權(quán)的兩種規(guī)范方式為：一是對于經(jīng)營性的商業(yè)、住宅、工業(yè)和綜合用地等建設(shè)用地，城投企業(yè)必須通過市場化方式有償取得，并及時、足額繳納土地出讓金。二是對于不以盈利為目的或非盈利性的公租房、保障房和城市基礎(chǔ)設(shè)施用地等用地，以及國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，城投企業(yè)可以通過政府劃撥方式無償獲得土地使用權(quán)，但前提是必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準并嚴格將土地用于指定用途。

        （一）以市場化方式有償獲得土地使用權(quán)

        土地出讓是土地供應(yīng)的一種方式，是指對納入土地儲備系統(tǒng)的土地，由土地儲備機構(gòu)根據(jù)客觀需要和土地供應(yīng)計劃，向市場供應(yīng)土地的行為。目前土地使用權(quán)的出讓主要包括兩種方式：一種是以不公開方式所進行的協(xié)議出讓；另一種是以公開方式進行的招標、拍賣或掛牌交易。其中，公開出讓方式主要包括招標出讓、拍賣出讓和掛牌出讓（簡稱“招拍掛”）。《土地法》及國土資源部相關(guān)的部門規(guī)章規(guī)定，對于經(jīng)營性用地必須通過招標、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓國有土地。同時，嚴格限制協(xié)議用地范圍，確實不用采用“招拍掛”方式的才采用協(xié)議方式。以市場化方式取得土地使用權(quán)多見于城投企業(yè)的經(jīng)營性項目。此種方式下，城投企業(yè)作為市場主體參與國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即城投企業(yè)依據(jù)市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布的公告，參加國有土地使用權(quán)投標、競買或協(xié)議出讓，繳納土地出讓金后獲得土地使用權(quán)，計入“存貨”或“無形資產(chǎn)”科目。城投企業(yè)獲取土地使用權(quán)后，依據(jù)規(guī)劃開展后續(xù)經(jīng)營性開發(fā)，土地出讓金計入相關(guān)項目總投資。

        （二）以劃撥方式獲得土地使用權(quán)

        根據(jù)《土地管理法》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（1）國家機關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。依據(jù)《土地管理法》及《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，劃撥地主要以無償方式取得，有償劃撥也只需支付少量的土地補償費和安置補助費，這些費用遠比土地使用權(quán)出讓金少?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第22條2款規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。同時，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第44條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)，除本條例第45條規(guī)定[1]的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。”

        [1]第45條規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門的批準，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。（1）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人；（2）領(lǐng)有國有土地使用證；（3）具有地上建筑物、其他附著物的產(chǎn)權(quán)證明；（4）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當?shù)厥?、縣人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。

        以劃撥方式取得土地使用權(quán)的使用者通常是國家機關(guān)、軍隊、人民團體以及由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位等。將國有土地使用權(quán)無償劃撥上述單位使用，其目的是為了實現(xiàn)社會公益事業(yè)的需要，具有社會公益性。城投企業(yè)作為由地方政府出資成立并承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資職能的地方國有企業(yè)，在發(fā)展過程中亦通過劃撥方式獲取了較大規(guī)模的土地使用權(quán)。目前城投企業(yè)的存量的劃撥土地使用權(quán)主要包括政府歷史注入的劃撥土地和業(yè)務(wù)發(fā)展新增的劃撥用地。

        歷史注入的劃撥土地方面，在前期地方政府向城投企業(yè)以劃撥的名義注入大量的土地，劃撥地原則上不能用于抵押貸款，若城投企業(yè)要將該土地用于建設(shè)或轉(zhuǎn)讓，必須按照規(guī)定補繳足額的土地出讓金，將土地使用權(quán)類型由“劃撥”更改為“出讓”。新增劃撥土地方面，按照《土地管理法》、《劃撥用地名錄》、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》等文件要求，以劃撥方式獲得土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準并嚴格用于指定用途，劃撥地主要用于道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公租房、保障房等公益性事業(yè)。會計處理方面，城投企業(yè)獲得政府注入劃撥性質(zhì)的土地時，通常借方計“存貨”或者“投資性房地產(chǎn)”科目，貸方計“資本公積”科目。

        需要注意的是，城投企業(yè)賬面存在的劃撥地，若抵押需要經(jīng)過嚴格的審批流程，且劃撥用地變現(xiàn)可能會出現(xiàn)因土地性質(zhì)或流程復(fù)雜導(dǎo)致折價的情況，因此在評估劃撥地資產(chǎn)質(zhì)量時，要考慮劃撥地的實際可變現(xiàn)價值，關(guān)注劃撥地入賬價值是否存在高估；若涉及劃撥地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，則需變更土地使用權(quán)類型并補繳土地出讓金后方可進行，同時需關(guān)注城投企業(yè)的現(xiàn)金流情況，判斷土地出讓金的繳納是否會影響企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)等。

        二、城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)解析

        土地儲備的基本流程包括土地收購、土地儲存和上市流轉(zhuǎn)。城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)主要為城投企業(yè)受各地土地儲備機構(gòu)委托，進行土地的前期開發(fā)整理工作，是土地儲備環(huán)鏈中最重要的一環(huán)。因此，在解析城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)之前，我們需要分析一下土地儲備相關(guān)內(nèi)容。

        《土地儲備管理辦法》明確土地儲備的含義為：市、縣級人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。具體流程包括制定儲備計劃、確定入庫儲備標準、前期開發(fā)、管護與供應(yīng)。

圖1：土地業(yè)務(wù)的基本流程

        土地儲備是土地收購、土地儲存和土地出讓的全過程，指土地儲備機構(gòu)根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，對收購和收回的土地進行初步開發(fā)，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍焙?，將其納入土地儲備庫，以備供地之需的行為。目的在于調(diào)控城市建設(shè)用地的需求，建立“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個水龍頭放水”的土地統(tǒng)一供應(yīng)機制，實現(xiàn)政府對一級土地市場的絕對控制，杜絕多頭供地局面的出現(xiàn)。

        土地收購是指各地土地儲備機構(gòu)按照城市政府授權(quán)或者經(jīng)人大通過的土地儲備計劃，依照或遵照有關(guān)章程，通過征用、收回、置換或整理等方式，實現(xiàn)土地使用權(quán)由集體或其他土地使用者手中向政府集中。根據(jù)《土地儲備管理辦法》可以納入土地儲備范圍的土地包括：（1）依法收回的國有土地；（2）收購的土地；（3）行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；（4）已辦理農(nóng)用地專用、土地征收批準手續(xù)的土地；（5）其他依法取得的土地。

        土地前期開發(fā)是土地儲備環(huán)鏈中最重要的一環(huán)，期間需要較大規(guī)模的資金投入，是土地資產(chǎn)價值顯現(xiàn)和提升的核心環(huán)節(jié)。根據(jù)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，進行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過公開招標方式選擇工程設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位，不得通過下設(shè)機構(gòu)進行工程建設(shè)。由于各地土地儲備機構(gòu)通常為縣級（含）以上人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位，不具備土地整理開發(fā)相關(guān)資質(zhì)，因此多通過委托代建方式推進土地一級開發(fā)，城投企業(yè)是最主要的受托方。即在土地儲備過程中土地儲備機構(gòu)與城投企業(yè)構(gòu)建委托代理關(guān)系，在土地收購階段涉及到的拆遷安置補償，或者在土地一級開發(fā)階段相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方土地儲備機構(gòu)委托城投企業(yè)負責。

        （一）土地開發(fā)業(yè)務(wù)的主要內(nèi)容和流程

        城投企業(yè)承擔的土地開發(fā)業(yè)務(wù)主要為接受政府或其授權(quán)方委托，對地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進行土地平整，滿足必要的“通平”要求，使土地達到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”、“九通一平[2]”的建設(shè)條件或出讓條件。

        “一平”為土地自然地貌平整，“九通”為通市政道路、雨水、污水、自來水、天然氣、電力、電信、熱力及有線電視管線。

        一般來講，土地一級開發(fā)的建設(shè)流程包括：土地一級開發(fā)計劃（包括調(diào)研、規(guī)劃意見以及城市規(guī)劃和土地控制性規(guī)劃的落實）——征地拆遷（主要涉及征拆方案協(xié)商、拆遷推進、拆遷補償?shù)龋恋仄秸恋仳炇铡羶χ行氖栈赝恋亍鲜小罢信膾臁保ǜ鶕?jù)當年土地出讓指標）——出讓土地及土地出讓金的回收。

        在土地一級開發(fā)的流程中，土地的原始權(quán)屬在征地拆遷過程中注銷，又在平整、驗收后重新獲得新的權(quán)證（土地證），并通過二級出讓完成權(quán)屬的轉(zhuǎn)讓。如果原始土地為農(nóng)用地，還需要符合國家農(nóng)用地征收的相關(guān)要求，取得新增建設(shè)用地指標，若原始土地與最終出讓土地性質(zhì)不同也需要進行性質(zhì)變更，如“工業(yè)用地”轉(zhuǎn)為“商住用地”。

        （二）城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)模式

        土地前期開發(fā)的征地拆遷、土地平整環(huán)節(jié)需要大量的資金投入，2013年之前，城投企業(yè)承擔了主要的融資職能，2014年以來城投企業(yè)土地儲備融資職能逐步弱化，土地儲備資金主要通過地方政府專項債券來籌措資金。在此背景下，城投企業(yè)土地開發(fā)的業(yè)務(wù)模式主要分為以下三種。

        1、傳統(tǒng)模式

        城投企業(yè)與政府簽署土地開發(fā)協(xié)議，負責征地拆遷以及補償款的支付（包括拆遷補償款、工程施工款、資金成本和相關(guān)稅費）、土地性質(zhì)變更稅費等支出。平整后的土地達到上市的標準和要求后，由土儲中心掛牌出讓，出讓完成后，政府將扣除相關(guān)稅費后的土地出讓收益全額返還至城投企業(yè)。該模式是《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）頒布前，城投企業(yè)從事土地開發(fā)業(yè)務(wù)的主要模式，但該模式下城投企業(yè)仍承擔一定的融資職能，且土地出讓收益全額返還屬于政策限制的范圍，所以目前上述模式僅部分歷史遺留項目仍在使用。

        2、政府采購模式

        財綜〔2016〕4號文明確：每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機構(gòu)，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，各類城投企業(yè)等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。地方國土資源主管部門應(yīng)當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。也即土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)可采用政府購買服務(wù)模式，購買主體是國土資源部門。道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可采用政府采購模式，采購主體是土地儲備機構(gòu)。2017年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），嚴禁將“儲備土地前期開發(fā)”作為政府購買服務(wù)項目，限制地方政府以政府購買服務(wù)的名義違法違規(guī)融資，進一步規(guī)范土地儲備前期開發(fā)的資金來源。因此，城投企業(yè)通過政府購買服務(wù)模式開展土地開發(fā)業(yè)務(wù)也僅是曇花一現(xiàn)，目前僅存少量未完工項目。

        3、委托代建模式

        目前城投企業(yè)普遍采用的模式為，土地儲備機構(gòu)作為實施主體，負責土地儲備，通過簽署委托協(xié)議的方式委托城投企業(yè)負責具體工作，主要包括制定計劃、實施土地前期開發(fā)等。在該模式下，城投企業(yè)不承擔融資職能，業(yè)務(wù)委托方按照工程進度進行資金撥付，城投企業(yè)按照一定比例收取委托代建費用。在實際情況中，受房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，各地土地出讓情況存在波動和不確定性，城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)的資金撥付普遍存在滯后的情況。

        不同區(qū)域城投企業(yè)在會計做賬上可能存在一定的差異，部分企業(yè)會涉及到其他應(yīng)收賬款、資本公積等會計科目。

        三、城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)的風險關(guān)注 

        目前城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)的資金平衡方式較明確，但由于土地開發(fā)投資與出讓存在的時間差，因此，土地開發(fā)業(yè)務(wù)存在一定的資金期限錯配風險。主要的風險點一是業(yè)務(wù)開展是否規(guī)范，委托方是否嚴格按照委托代建協(xié)議約定，按時足額支付土地開發(fā)款項，二是區(qū)域已開發(fā)的土地能否及時出讓，實現(xiàn)土地開發(fā)的良性滾動，并為區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供相對持續(xù)而穩(wěn)定的資金來源。影響城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)資金按時足額結(jié)算的不利因素有：

        區(qū)域房地產(chǎn)市場庫存高企、房價呈下跌狀態(tài)。在此情況下，地方政府為穩(wěn)定區(qū)域房地產(chǎn)市場價格，通常會放緩區(qū)域土地供應(yīng)，推遲地塊上市流轉(zhuǎn)

        存量土地開發(fā)的規(guī)模過大，沒有考慮到市場的消化能力。部分城投企業(yè)所處區(qū)域可出讓土地規(guī)模較大，超過區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對新增建設(shè)用地的需求，未來土地出讓存在較大不確定性，加劇區(qū)域城投企業(yè)資金周轉(zhuǎn)和付息壓力。

        開發(fā)的土地拆遷成本過高。這種情況主要出現(xiàn)在舊城區(qū)的地塊，相關(guān)地塊征收補償成本較高，而區(qū)域內(nèi)土地整體增值速度較慢，土地開發(fā)業(yè)務(wù)難以收回成本。

        開發(fā)地塊位于經(jīng)濟發(fā)展尚不明確的園區(qū)或城市邊緣。這種情況下，土地出讓進度受周邊相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)和招商引資的進度等影響較大，若招商不及預(yù)期，地塊將難以出讓。

        城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)資金受擠壓，業(yè)務(wù)經(jīng)營風險加大。2017年5月財預(yù)〔2017〕50號要求“不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”；2020年9月中辦、國辦《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》明確，從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。受上述政策影響，未來城投企業(yè)從政府土地出讓收入中獲取的資金將面臨一定程度的壓縮。

        在考察城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)對其信用品質(zhì)的影響時主要需要從以下幾方面進行關(guān)注，對于已完成的土地項目關(guān)注：整治成本、出讓計劃、權(quán)證辦理情況、出讓進度、回款情況及出讓收入返還比例。對于開發(fā)中的土地項目關(guān)注：土地使用權(quán)性質(zhì)、位置及權(quán)屬情況、當前區(qū)域土地及房地產(chǎn)市場情況、土地整治成本、可整治土地面積、可出讓土地面積、計劃總投資及未來剩余投資等。

        通過上述方面可以對城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)的資金壓力及未來平衡進行判斷。在實際業(yè)務(wù)操作中，大部分的城投企業(yè)在土地開發(fā)業(yè)務(wù)中存在不同程度的資金墊付，對于城投企業(yè)來說，從事土地開發(fā)業(yè)務(wù)最大的風險即長期墊資風險，資金的回收嚴重依賴于已開發(fā)土地的出讓，而土地的變現(xiàn)難易又取決于當?shù)赝恋厥袌龅木皻舛取?/p>